Закон о приватизации.

Федеральный закон "о приватизации государственного

имущества и об основах приватизации муниципального имущества

в российской федерации" от 21.07.97 г. no 123-фз содержит

ряд принципиальных положений, которые существенно отличают

его от всех принимавшихся ранее нормативных документов по

приватизации. Эти отличия объясняются прежде всего тем, что

изменилась политическая и социально-экономическая ситуация в

стране. За период с 1991 г. Приватизировано около 130 тыс.

Предприятий. На долю негосударственного сектора экономики

приходится около 70% валового национального продукта, в

результате этот сектор стал доминирующим в нашей экономике.

Задача ускорения темпов приватизации больше не стоит. Новый

закон однозначно ставит на первое место решение качественных

проблем приватизации.

Существенные отличия нового закона нашли отражение в

самом его наименовании: если в наименованиях прежних нор-

мативных актов постоянно подчеркивалось, что речь идет о

приватизации предприятий, то в новом законе упор делается на

приватизацию государственного и муниципального имущества.

Достаточно вспомнить закон рсфср от 3.07.91 г. no 1531-1 "о

приватизации государственных и муниципальных предприятий в

рсфср", указ президента рф от 29.01.92 г. "Об ускорении

приватизации государственных и муниципальных предприятий в

рсфср", основные положения государственной программы прива-

тизации государственных и муниципальных предприятий в

российской федерации после 1 июля 1994 г. И др. Понятие

"имущество" - более широкое и емкое, оно охватывает не

только предприятия, но и их отдельные подразделения, пакеты

при- надлежащих государству и муниципальным образованиям

акций и др.

В новом законе принципиально изменено определение

приватизации. Если в прежнем законе рсфср "о приватизации

государственных и муниципальных предприятий в рсфср" под

приватизацией понималось приобретение гражданами,

акционерными обществами (товариществами) в частную

собственность предприятий и иных объектов, а условия

приобретения могли быть весьма разнообразны, вплоть до

бесплатной раздачи акций участникам процесса приватизации,

то теперь в ст. 1 закона определено: под приватизацией

понимается возмездное отчуждение находящегося в

собственности государства или муниципальных образований

имущества в собственность физических и юридических лиц. С

бесплатной раздачей государственного и муниципального

имущества покончено.

Если раньше к главным целям приватизации относилось

формирование широкого слоя частных собственников и

содействие процессу образования стратегических частных

собственников, то сейчас закон таких целей не ставит. Это не

значит, что задача обретения предприятиями стратегических

собственников полностью решена. Во многих ао уставные

капиталы раздроблены между сотнями и тысячами акционеров,

которые никак не могут быть отнесены к стратегическим

собственникам. Но сейчас задача появления таких

собственников, как правило, крупных инвесторов, стоит перед

предприятиями, которые давно приватизированы, и закон о

приватизации им уже не поможет, здесь на первый план выходит

формирующийся в россии рынок ценных бумаг, холдинги,

финансово-промышленные и финансово-экономические группы (не

обязательно промышленные, это могут быть и строительные,

торговые, научно-технические и прочие конгломераты).

Новый закон, как и прежний, ориентирует процесс

приватизации на повышение эффективности экономики, ее

социальную составляющую, но ставит и такие цели, которые

ранее не упоминались: улучшение платежного баланса

российской федерации и осуществление протекционизма по

отношению к российским товаропроизводителям. Это очевидный

отклик на острейшие проблемы нынешнего этапа развития

российской экономики.

Большое внимание в законе уделено государственной

программе приватизации. Впервые предопределен статус государ-

ственной программы приватизации. Если раньше программы

приватизации могли утверждаться (и фактически утверждались)

указами президента рф, то теперь установлено, что программа

приватизации утверждается в виде федерального закона. Законы

обычно принимаются без ограничения срока их действия. В

данном же случае установлено, что теперь ежегодно будет

приниматься федеральный закон о внесении изменений и

дополнений в программу приватизации.

В новом законе (ст. 4) дается обстоятельный перечень

вопросов, решение которых явится основным содержанием прог-

раммы приватизации. Более того, определено и содержание

таких решений по отдельным вопросам. Указано, например, что

должен содержать приводимый в программе прогнозный перечень

государственных унитарных предприятий, которые подлежат

преобразованию в открытые акционерные общества и др.

Во многом по-новому трактуются в законе положения,

определяющие права владельцев "золотой акции", дано ее содер-

жательное (а по сравнению с прежними нормативными актами -

расширительное) толкование.

"Золотая акция" - это специальное право российской

федерации, субъектов рф, муниципальных образований на

участие в управлении открытыми акционерными обществами,

созданными при приватизации государственных и муниципальных

унитарных предприятий. Решения об использовании специального

права, т.Е. "Золотой акции", принимают соответственно

правительство рф, органы государственной власти субъектов рф

или органы местного самоуправления. Соответствующее

положение вносится в устав оао, а указанные органы назначают

своего представителя в совет директоров общества

(наблюдательный совет) и в его ревизионную комиссию. До сих

пор типовым уставом акционерного общества открытого типа вве-

дение представителя владельца "золотой акции" в совет

директоров и ревизионную комиссию акционерного общества не

предусматривалось.

Представители владельцев "золотой акции" и раньше

обладали широкими правами в управлении акционерным

обществом, но новым законом эти права существенно расширены.

"Золотая акция" предоставляет ее владельцу все права,

которыми обладает любой владелец обыкновенной акции, но,

кроме того, дает ему право вета при принятии общим собранием

акционеров решений о внесении изменений и дополнений в устав

общества или принятии устава в новой редакции, о реор-

ганизации общества или его ликвидации, об изменении

уставного капитала, о заключении крупных сделок и сделок, в

которых имеется заинтересованность членов совета директоров,

должностных лиц органов управления общества, акционеров,

владеющих 20% и более голосующих акций и их аффилированных

лиц.

Владельцы "золотой акции" теперь имеют право доступа

ко всем документам оао, естественно, с сохранением служебной

и коммерческой тайны. Они вправе получать у реестродержателя

сведения о владельцах ценных бумаг общества, количестве,

категориях и номинальной стоимости принадлежащих им ценных

бумаг; ранее такое право владельцам "золотой акции" не

предоставлялось. Новым является также предоставление права

владельцам "золотой акции" вносить предложения в повестку

дня годового общего собрания акционеров и требовать созыва

внеочередного общего собрания. При этом количество

предложений, вносимых в повестку дня общего собрания, не

лимитируется, в то время как акционеры, являющиеся в

совокупности владельцами не менее 2% голосующих акций

общества, вправе внести не более двух предложений. Что

касается права требовать созыва внеочередного собрания, то

его имеют акционеры, владеющие не менее чем 10% голосующих

акций, совет директоров, ревизионная комиссия и аудитор

общества. Теперь это право имеет и представитель владельца

"золотой акции".

Места представителей владельцев "золотой акции" в

совете директоров (наблюдательном совете) не учитываются при

выборах членов совета директоров (наблюдательного совета).

Если по уставу акционерного общества совет директоров

состоит из 7 членов, то избранию на собрании подлежат 6

членов, так как представитель владельца "золотой акции" не

избирается акционерами, а назначается этим владельцем. В

связи с этим положением закона следует, по нашему мнению,

внести изменение в ст. 66 федерального закона "об

акционерных обществах", в котором (п. 4) определен порядок

проведения кумулятивного голосования: на каждую голосующую

акцию приходится число голосов, равное общему числу членов

совета директоров общества. Теперь это положение следует

сформулировать иначе: на каждую голосующую акцию приходится

число голосов, равное числу избираемых членов совета

директоров общества. Если по уставу общества совет

директоров состоит из 7 членов, то при отсутствии "золотой

акции" акционер, владеющий 30 голосующими акциями, имеет 210

голосов, а при наличии "золотой акции" - 180 голосов.

По аналогии с формированием совета директоров должен

решаться вопрос о резервировании места для представителя

владельца "золотой акции" в ревизионной комиссии

акционерного общества, хотя в законе об этом ничего не

сказано. Но если по уставу общества ревизионная комиссия

состоит, например, из 5 членов, то при наличии "золотой

акции" предстоит избрать только четверых, поскольку один

будет не избран, а назначен. Если же избрать пятерых, а

представитель владельца "золотой акции" окажется шестым, то

будет нарушено положение устава, чего, естественно, не

должно быть.

Существенное значение имеет уточнение срока действия

"золотой акции". Прежними нормативными актами предусматри-

валось, что правительство рф или госкомимущество россии с

учетом предложений соответствующего (отраслевого) федераль-

ного органа исполнительной власти могли принимать решение о

выпуске (объявлении) при эмиссии их акций "золотой акции" на

срок до трех лет. Это нередко приводило к возникновению

конфликтных ситуаций в случаях, когда срок действия "золотой

акции" истек и решения о его продлении соответствующие

органы не приняли. Допустим, что срок действия "золотой

акции" закончился 1 апреля, а собрание акционеров состоялось

25 мая. Имеет ли представитель владельца "золотой акции"

право вета, если срок действия "золотой акции" был продлен

решением соответствующего органа только в августе или позже?

акционеры считают, что возражения владельца "золотой акции"

против принятия собранием решений, например о внесении

изменений и дополнений в устав, юридической силы не имеют,

он может лишь голосовать против точно так же, как и другие

владельцы обыкновенных акций. Правда, представитель

владельца "золотой акции" обычно приводит в подтверждение

своей позиции аргумент, что срок действия "золотой акции"

будет продлен, но во время проведения общего собрания и

голосования соответствующего нормативного акта не было.

Разрыв между сроком окончания действия "золотой акции" и

датой принятия решения соответствующим органом нередко

составляет несколько месяцев. С выходом нового закона

проблема решена, вопрос снят с повестки дня: специальное

право ("золотая акция") действует до принятия решения о его

прекращении.

Следует отметить, что содержащиеся в новом законе

положения о "золотой акции" имеют в известном смысле

"обратную силу": в ст. 31 указано, что все "золотые акции"

созданных в процессе приватизации оао предоставляют в

соответствии со ст. 5 нового закона специальное право на

участие в управлении указанными обществами.

Интересы государства и граждан могут быть обеспечены с

помощью не только использования специального права на

участие в управлении акционерными обществами, т.Е. Путем

эмиссии "золотой акции", но и закрепления в государственной

или муниципальной собственности пакетов акций. Законом

установлено, что при приватизации государственного или

муниципального имущества правительство рф, органы

государственной власти субъектов рф, органы местного

самоуправления могут принять решение о закреплении акций

открытого акционерного общества, созданного в процессе

приватизации, в федеральной собственности, в государственной

собственности субъектов рф или в муниципальной

собственности. При этом соответствующие государственные или

муниципальные органы назначают своих представителей в органы

управления открытых акционерных обществ, акции которых за-

креплены в государственной или муниципальной собственности.

В то же время в законе определено, что если

специализированное учреждение - продавец федерального

имущества (в настоящее время это российский фонд

федерального имущества) или продавец имущества, находящегося

в собственности субъектов рф или в муниципальной

собственности, владеют акциями, подлежащими продаже, то

право голоса на общих собраниях акционеров могут иметь не

более 25% акций плюс одна от общего числа акций открытого

акционерного общества. В законе рсфср от 3.07.91 г. "О

приватизации государственных и муниципальных предприятий в

рсфср" это ограничение было иным - не более 20%. Разница в

количественном отношении невелика, зачастую она оказывается

весьма существенной, так как 25% плюс одна акция - это так

называемый блокирующий пакет акций, он позволяет его

владельцу заблокировать принятие общим собранием акционеров

решения по любому вопросу, требующему квалифицированного

большинства голосов (три четверти голосов акционеров, присут-

ствующих на собрании), например о внесении дополнений и

изменений в устав общества, о его реорганизации и др.

Что касается остальных акций, принадлежащих продавцу

приватизируемого имущества (свыше 25% и одной акции теперь

или свыше 20% ранее), то их статус изменен новым законом

весьма существенно. Ранее остальные акции, принадлежащие

продавцу - соответствующему фонду имущества, например,

независимо от их количества и номинального статуса,

становились привилегированными, и только при их продаже

фондом они конвертировались в обыкновенные. Сейчас эта

сложная конструкция упразднена: указанные акции (пре-

вышающие приведенный выше предел - 25% + 1 акция) являются

неголосующими и не учитываются при определении кворума и

подсчете голосов на общих собраниях акционеров. Исключена

ненужная процедура, в соответствии с которой эти акции

становились сначала привилегированными, а затем вновь

конвертировались в обыкновенные, теперь они остаются обык-

новенными, но без права голоса.

Представителями рф, субъектов рф, муниципальных

образований, владеющих "золотой акцией", могут назначаться

соответственно государственные и муниципальные служащие, а

владеющих пакетами акций - также иные лица. Однако в воп-

росе о выплате вознаграждений указанным представителям

возможны разночтения. Дело в том, что в ст. 5 закона, опре-

деляющей статус "золотой акции", о вознаграждении не

упоминается. А в ст. 6, регламентирующей порядок закрепления

пакетов акций в государственной или муниципальной

собственности, определено, что представители государства или

муниципальных образований в органах управления акционерных

обществ, если они являются государственными или муниципаль-

ными служащими, не могут в этих обществах получать

вознаграждение в денежной или иной форме. Неясно, относится

ли это положение к представителям владельцев "золотой акции"

или нет. Если исходить из смысла закона, то эта норма должна

в равной мере относиться ко всем представителям государства

или муниципальных образований, являющихся государственными

или муниципальными служащими. Если же придерживаться фор-

мальной точки зрения, "буквы" закона, то на представителей

владельцев "золотой акции" положения ст. 6 не

распространяются. Нам представляется, что правильно первое

толкование: государственные и муниципальные служащие -

представители государства или муниципальных образований в

акционерных обществах вознаграждения не получают.

Что касается порядка проведения приватизации, то он не

изменился, сохранен прежний механизм подачи и рассмотрения

заявок на приватизацию, создания комиссии по приватизации,

осталось прежним основное содержание плана приватизации. В

этом проявляется несомненная "преемственность" нового

закона; не противоречащие современным обстоятельствам

положения закона рсфср "о приватизации государственных и

муниципальных предприятий в рсфср" и закона российской

федерации от 5.06.92 г. no 2930-1 "о внесении изменений и

дополнений в закон рсфср "о приватизации государственных и

муниципальных предприятий в рсфср" содержатся и в новом

законе. Это свидетельствует о том, что процедурные и чисто

технические стороны сложившейся практики приватизации

выдержали испытание временем.

Существенные изменения претерпел перечень способов

приватизации государственного и муниципального имущества.

Если в прежнем законе (ст. 15) выбор способов приватизации

формально был очень узок (на практике он был шире), так как

в нем были названы лишь три способа приватизации, то теперь

их семь (см. Табл.).

СПособы приватизации государственного и муниципального

имущества

ъдддддддддддддддддддддддддддддвдддддддддддддддддддддддддддддї

і по закону от 3.07.91 г. і По закону от 21.07.97 г. і

іДддддддддддддддддддддддддддддіддддддддддддддддддддддддддддді

і 1. Купля- продажа і 1. Продажа на аукционе, в і

і предприятий і том числе продажа акций і

і по конкурсу і созданных в процессе і

і или на аукционе і приватизации оао на і

і і специализированном аукционе і

ідддддддддддддддддддддддддддддіддддддддддддддддддддддддддддді

і 2. Продажа долей (акций) і 2. Продажа на коммерческом і

і в капитале предприятий і конкурсе с инвестиционными і

і после их преобразования і и (или) социальными і

і в акционерное общество і условиями і

ідддддддддддддддддддддддддддддіддддддддддддддддддддддддддддді

і 3. Выкуп имущества і 3. Продажа акций созданных і

і предприятия, сданного в і в процессе приватизации оао і

і аренду і их работникам і

ідддддддддддддддддддддддддддддіддддддддддддддддддддддддддддді

і і 4. Выкуп арендованного і

і і имущества і

ідддддддддддддддддддддддддддддіддддддддддддддддддддддддддддді

і і 5. Преобразование унитарных і

і і предприятий в оао, 100% і

і і акций которых находится в і

і і государственной или і

і і муниципальной собственности і

ідддддддддддддддддддддддддддддіддддддддддддддддддддддддддддді

і і 6. Внесение имущества в і

і і качестве вклада в уставные і

і і капиталы хозяйственных і

і і обществ і

ідддддддддддддддддддддддддддддіддддддддддддддддддддддддддддді

і і 7. Отчуждение акций і

і і созданных в процессе і

і і приватизации оао владельцам і

і і государственных или і

і і муниципальных ценных бумаг, і

і і удостоверяющих право і

і і приобретения указанных акцийі

адддддддддддддддддддддддддддддбдддддддддддддддддддддддддддддщ

новизна последнего перечня относительна, она является

таковой по сравнению с прежним законом, фактически же отра-

жает сложившуюся практику приватизации. Это не недостаток, а

достоинство нового закона. Он обобщает опыт приватизации

последних лет, позволяет органам управления государственным

имуществом принимать необходимые решения без специальных

указов и постановлений.

Бросается в глаза то обстоятельство, что после

нескольких лет проведения инвестиционных и коммерческих

конкурсов сделан окончательный выбор в пользу наиболее

удобной, предоставляющей возможность применения разных

вариантов, гибкой формы конкурса - коммерческого конкурса с

инвестиционными и (или) социальными условиями. Это

своеобразный "гибрид" инвестиционного и коммерческого

конкурсов, больше всего отвечающий современным условиям,

когда приватизация становится важным средством пополнения

доходов бюджета и в то же время крайне необходимы реальные

инвестиции. Право приобретения объекта приватизации

принадлежит при таком конкурсе покупателю, который предложил

наиболее высокую цену при непременном выполнении

инвестиционных и (или) социальных условий.

В последние годы было немало случаев, когда победители

инвестиционных конкурсов становились владельцами приватизи-

руемых объектов, а выполнение условий конкурса затягивалось

на неопределенный срок. Новый закон предупреждает

возможность развития событий по подобным сценариям: право

собственника на приватизируемое имущество переходит к

победителю конкурса только после выполнения им всех условий

конкурса. Особо оговорены условия распоряжения победителем

конкурса таким специфическим объектом приватизации, как

пакет акций открытого акционерного общества. В законе

приведен весьма обстоятельный перечень вопросов, рас-

сматриваемых на общем собрании акционеров, по которым

победитель конкурса (до выполнения им всех условий конкурса

и перехода к нему права собственности на акции) может

голосовать только по согласованию (в письменной форме) с

соответствующим органом по управлению имуществом. Речь идет,

естественно, о наиболее существенных вопросах повестки дня

собрания: внесение дополнений и изменений в учредительные

документы; залог, сдача в аренду, отчуждение имущества, стои-

мость которого превышает 10% уставного капитала; залог и

отчуждение недвижимого имущества (независимо от его

стоимости); учреждение хозяйственных обществ (товариществ);

утверждение годового отчета, баланса и др. Что касается рас-

смотрения на собрании вопроса о реорганизации или ликвидации

акционерного общества, то до приобретения права

собственности на акции победитель конкурса вообще не вправе

участвовать в голосовании. Эти положения направлены на

защиту интересов государства, муниципальных образований,

акционеров. Но в то же время закон направлен и на защиту

интересов победителей конкурсов, инвесторов. Законом

установлено, что до тех пор, пока не завершено выполнение

условий конкурса, акционерное общество не вправе принимать

решения об изменении уставного капитала, о проведении

эмиссии акций или иных ценных бумаг, конвертируемых в акции.

Это вполне естественно, так как подобные решения могут

отразиться на весомости пакета акций, приобретаемого

победителем конкурса.

На защиту интересов коллектива работников

приватизируемого предприятия направлены социальные условия

коммерческого конкурса. Их всего 5:

сохранение определенного числа рабочих мест (обычно в

пределах 70%) или создание дополнительных рабочих мест;

переподготовка или повышение квалификации кадров;

сохранение существующей системы охраны труда и

здоровья работников;

ограничение на изменение профиля или прекращение

использования объектов социально-культурного, коммунально-

бытового или транспортного обслуживания населения;

реализация мероприятий по охране окружающей среды и

здоровья граждан.

Этот перечень социальных условий конкурса является

исчерпывающим.

В законе приведен порядок преобразования

государственных и муниципальных унитарных предприятий в

открытые акционерные общества, 100% акций которых находится

в государственной или муниципальной собственности. Это

основной способ приватизации предприятий, которые подлежат

приватизации, но до сих пор не были по разным причинам прива-

тизированы. Довольно много таких предприятий в муниципальной

собственности. Некоторых смущает то обстоятельство, что 100%

акций вновь созданных оао находится в государственной или

муниципальной собственности. Такой формулировки в прежнем

законе действительно нет, но по существу ничего нового она

не содержит. Ведь учредителем общества является

соответствующий орган по управлению имуществом, естественно,

что в момент регистрации общества все его акции находятся в

государственной или муниципальной собственности. Следует

только иметь в виду, что "акции, находящиеся в собственности

государства или муниципальных образований" и "акции,

закрепленные в собственности государства или муниципального

образования" - это разные понятия. Акции, находящиеся в

собственности государства или муниципального образования,

подлежат продаже (все или только часть). Более того, в плане

приватизации обязательно устанавливаются способы и сроки

продажи таких акций (ст. 20).

Если же акции закреплены в собственности государства

или муниципального образования, то в течение установленного

срока (обычно до трех лет, но при необходимости срок может

быть продлен) они продаже не подлежат. Если акции находятся

в собственности государства или муниципального органа, то

никаких особых прав их владельцам они не предоставляют, в то

время как закрепление акций в государственной или

муниципальной собственности осуществляется в интересах

обеспечения обороны страны и безопасности государства,

защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов

граждан и поэтому дает их владельцам особые права, о которых

говорилось выше: право назначать своих представителей в

органы управления общества (ст. 6).

При любом способе приватизации важнейшее значение

имеет определение начальной цены приватизируемого объекта. В

прежнем законе от 3.07.91 г. (С учетом изменений и

дополнений, внесенных законом от 5.06.92 г.) Не содержалось

какой-либо регламентирующей нормы по данному вопросу, он

решался в соответствии с программой приватизации, принятой

указом президента рф от 29.01.92 г. no 66 "об ускорении

приватизации государственных и муниципальных предприятий" и

методическими указаниями по оценке стоимости объектов

приватизации, утвержденными госкомимуществом россии.

В соответствии с новым законом (ст. 17) порядок

определения начальной цены объектов приватизации

устанавливается программой приватизации, но в то же время

продавцам имущества предоставлено право с учетом сложившейся

конъюнктуры рынка принимать решения об изменении начальной

цены. При этом она не может быть снижена продавцом имущества

более чем на 10% без согласования с соответствующим органом

по управлению имуществом. По тексту закона получается, что

по согласованию с указанными органами цена может быть

снижена в большем размере. Тем самым закон оставляет

достаточно широкое поле для маневрирования ценой в случае

возникновения такой необходимости.

Формально новый закон вступил в силу со дня его

опубликования, т.Е. 2.08.97 г. Но на практике его применение

пока затруднено. Это объясняется тем, что многие положения

закона содержат ссылки на программу приватизации

государственных и муниципальных предприятий, которой нет. И

речь идет о принципиальных положениях, без учета которых

приватизация государственных и муниципальных предприятий,

например путем преобразования их в акционерные общества,

вообще невозможна. Так, в ст. 17 закона указано, что порядок

определения начальной цены объектов приватизации

устанавливается программой приватизации, в ст. 25 закона

сказано, что количество акций, которые могут быть проданы

работникам, порядок определения их цены, порядок и сроки

оплаты акций устанавливаются программой приватизации. Ясно,

что без решения этих вопросов преобразование государствен-

ных и муниципальных предприятий в акционерные общества

невозможно.

Г.Я. Киперман, профессор

контактный телефон (095) 252-57-75